最高法裁判

征收补偿安置协议对协议双方均有拘束力——王某某等人诉怀来县政府、东花园镇政府房屋征收补偿决定案

本文以最高人民法院年6月3日作出的（）最高法行申号行政裁定书为引，明晰集体土地征收补偿安置活动中三个方面的主要问题，即：

1.国有土地上房屋“拆迁安置补偿协议”与集体土地“征收补偿协议”的区别；

2.现行法律法规中农村集体土地征收有权签订安置补偿协议的主体；

3.依法成立的征收补偿安置协议对协议各方的拘束力。

（）最高法行申号行政裁定书

怀来县政府就国家发改委批准修建京张铁路项目工程中涉及的房屋征收工作成立了怀来县京张城际铁路指挥部办公室。怀来县东花园镇西花园村的王某等人的住宅在该项目规划的红线范围内。年10月15日，东花园镇政府分别与王某等人签订《怀来县新建京张铁路项目房屋征收补偿安置协议》（以下简称《补偿安置协议》）。王某等人尚未领取协议约定的补偿款。东花园镇政府已为补偿安置资金设置了专款帐户，王某等人的补偿款已存入上述专款账户。年12月21日，怀来县京张城际铁路指挥部办公室、东花园镇政府作出《新建京张铁路房屋征收补偿决定书》（以下简称《房屋征收补偿决定》），决定对王某等人的房屋予以征收。王某等人对上述补偿决定不服未经复议，诉至法院，请求撤销怀来县京张城际铁路指挥部办公室、东花园镇政府作出的《房屋征收补偿决定》。

一审河北省张家口市中级人民法院及二审河北省高级人民法院认为，王某等人起诉请求撤销怀来县政府、东花园镇政府作出《房屋征收补偿决定》。但在《房屋征收补偿决定》作出之前，王某等人已与东花园镇政府签订了《补偿安置协议》，已对自身相关权益作出了处分。上述《补偿安置协议》是双方真实意思表示，协议已经生效，且未被其他生效裁判确认无效。阎某已领取了协议约定的补偿款，王某等人的补偿款亦已存入了专门账户。因此，之后作出的《房屋征收补偿决定》对王某等人的权利义务不产生实际影响。王某等的起诉不符合法定起诉条件，裁定驳回起诉，结果并无不当。王某等人的上诉理由不能成立，不予支持。故裁定驳回上诉，维持驳回裁定。王某等人不服，向最高人民法院提起该案再审申请。

（）最高法行申号行政裁定书

最高人民法院认为，行政协议系行政主体与公民、法人或者其他组织协商一致所达成的协议。行政协议一经签订，无论行政机关还是公民、法人或者其他组织均应诚实地履行约定的义务，否则将依法依约承担相应的责任。进言之，如果行政机关不履行行政协议约定的义务，公民、法人或者其他组织依法有权提起行政诉讼，促使行政机关履行行政协议或者承担违约责任；反之，如果公民、法人或者其他组织不履行行政协议约定的义务，行政机关有权作出督促公民、法人或者其他组织履行行政协议的处理决定。该案中，王某等人与东花园镇政府分别签订《补偿安置协议》后，因其未领取协议约定的补偿款，东花园镇政府将相应的补偿款存入专款账户，怀来县京张城际铁路指挥部办公室、东花园镇政府遂作出该案被诉《房屋征收补偿决定》。依最高人民法院查明的事实，王某等人已对《补偿安置协议》分别向河北省张家口市中级人民法院提起行政诉讼，请求确认该协议无效，该案经终审分别判决驳回其诉讼请求。因此，在《补偿安置协议》的有效性已被法院生效判决所认定，且该案被诉《房屋征收补偿决定》确定的补偿数额与《补偿安置协议》约定的补偿数额一致，亦未对王某等人权利义务施加不利影响的情况下，王某等人就《房屋征收补偿决定》提起的该案诉讼，即使由最高人民法院指令原审法院审理，其亦并不会通过该案的审理获得《补偿安置协议》之外更多可保护的实际利益。鉴于此，为减少诉累，节约司法资源，该案并无再审的必要。最终裁定驳回王某等人的再审申请。

上述案例系最高人民法院于年6月3日作出并经裁判文书网公开发布，明确了依法签订的征收补偿安置协议对协议各方均有拘束力的裁判理念。司法实践中，除了上述案例中涉及的集体土地上《征收补偿安置协议》外，还存在一种国有土地上房屋《拆迁安置补偿协议》，对二者的概念须予以明确、辨析，否则就会出现差之毫厘谬以千里的结果。此外，集体土地征收补偿是典型的多主体、多阶段、多环节、多个行政行为前后延续交织的复合程序，基于现行法律法规有关农村集体土地征收的规定较为原则且部分明显滞后等原因，其协议签订以及该安置补偿协议的性质在实践中还存在诸多争议。“工欲善其事必先利其器”，理清其中错综复杂的法律关系，是每个司法实务实践者从事征迁和安置补偿工作的前提。

一、国有土地上房屋“拆迁安置补偿协议”不同于集体土地“征收补偿协议”

1.国有土地上房屋《拆迁安置补偿协议》：

根据年修订的《城市房屋拆迁管理条例》第二条：“在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置的，适用本条例。”第四条规定：“拆迁人应当依照本条例的规定，对被拆迁人给予补偿、安置;被拆迁人应当在搬迁期限内完成搬迁。本条例所称拆迁人，是指取得房屋拆迁许可证的单位。本条例所称被拆迁人，是指被拆迁房屋的所有人。”第五条第二款规定：“县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门（以下简称房屋拆迁管理部门），对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理。”第七条第二款规定，市、县人民政府房屋拆迁管理部门应当自收到申请之日起30日内，对申请事项进行审查；经审查，对符合条件的，颁发房屋拆迁许可证。也就是说，在拆迁法律关系中，房屋拆迁管理部门作为行政管理者实施的是审核发放拆迁许可证、进行监督管理的法定职责，拆迁安置补偿义务主体不是市、县政府或者房屋拆迁管理部门，而是依法取得拆迁许可证的拆迁单位。拆迁人与被拆迁人之间达成的拆迁补偿协议，属于平等主体之间的民事协议。正因如此，《最高人民法院关于当事人之间达成了拆迁补偿安置协议仅就协议内容发生争议的,人民法院应予受理问题的复函》明确，拆迁人与被拆迁人双方签订拆迁补偿安置协议后产生的争议，属于民事诉讼的受案范围。

2.集体土地“征收补偿协议”：

新修订的《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。”第四十八条规定：“征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定。制定区片综合地价应当综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素，并至少每三年调整或者重新公布一次。征收农用地以外的其他土地、地上附着物和青苗等的补偿标准，由省、自治区、直辖市制定。对其中的农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。集体土地征收过程中土地管理部门或其委托的单位与被征收人签订的征收补偿安置协议，不同于城市房屋拆迁过程中拆迁人与被拆迁人达成的拆迁补偿安置协议，前者属于行政协议，不是平等主体之间签订的民事协议。对行政协议不服，应当通过行政诉讼途径解决，不属于民事诉讼的受案范围。

二、关于农村集体土地征收中的安置补偿协议签订主体辨析

农村集体土地征收中的安置补偿协议签订主体实务中体现较为复杂，成因在于一方面，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。另外一方面，《中华人民共和国土地管理法（修正）》第四十八条规定，征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。《物权法》第四十二条第二款、《中华人民共和国土地管理法（年修订）》第四十七条亦有类似规定。前者，有关部门在组织实施的过程中，为提高行政效率，势必会授权也会委托甚至直接要求其他主体比如乡镇政府、村居委会、设置的项目部等具体推进，签约主体自然体现为这些推进方；后者，法律确认的多重权利势必也导致多重被补偿主体，包括集体土地所有权人、集体经济组织成员宅基地使用权人和土地承包经营权人、实际经营权人、其他地上附着物及青苗所有权人、集体建设用地使用权人等。

是否都有资格签订？又能否独立承担协议责任？所涉协议性质系民事法律关系还是行政法律关系？

1.当前，根据征收补偿实践及相关法律法规规定，农村集体土地征收中作为安置补偿协议的补偿方签约主体至少包括：市、县级人民政府或者其自然资源主管部门、乡、镇政府或者街道办事处、指挥部、项目部、办公室等、村民委员会、居民委员会、区、县征地事务机构（房屋拆迁管理中心、房屋征收事务中心、建设用地事务所、房屋土地征收中心等）以及土地储备机构等。

①市、县级人民政府或者其自然资源主管部门

作为征地补偿安置方案的批准方和组织实施者，市、县级人民政府及其土地行政主管部门是法定的征收以及具体实施安置补偿工作的主体，其相应有权签订安置补偿协议。该类行政职权主体签订的土地房屋征收补偿协议显然属于行政协议。实务中，两者直接作为补偿人签订安置补偿协议较为少见。

②乡、镇政府或者街道办事处

乡、镇政府或者街道办事处根据当地市、县级人民政府及其自然资源主管部门制定的规范性文件或其他方式的明确授权，实施签订安置补偿协议行为。根据《最高人民法关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》（法释1号）第二十条第三款的规定，该行为属于受到市、县级人民政府或者其自然资源行政主管部门的委托，仍然由市、县级人民政府或者其自然资源行政主管部门承担协议责任。此类协议仍应定性为行政协议。

值得